Круглый стол «Кросс-функциональное взаимодействие как основа для совершенствования градостроительного законодательства и корректировки правоприменения»

Представители Консорциума «Современное градостроительное право и регуляторная политика» презентовали Концепцию мониторинга правоприменения в градостроительной сфере на Форуме имени А.А. Высоковского.

В рамках Форума имени А.А. Высоковского 16 мая состоялся круглый стол «Кросс-функциональное взаимодействие как основа для совершенствования градостроительного законодательства и корректировки правоприменения», посвященный вопросам совершенствования муниципального нормотворчества, выраженного в работе как с самими муниципальными правовыми актами, так и с актами правоприменения. Заявленная тема круглого стола является продолжением работы в рамках деятельности ФГРР и его партнеров, направленной на совершенствование правового регулирования и корректировки правоприменения в градостроительной сфере.

Модераторами круглого стола выступили доцент факультета права НИУ ВШЭ Леонид Бандорин и доцент Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского ФГРР НИУ ВШЭ Татьяна Гудзь.

Леонид Евгеньевич подчеркнул преемственность текущего Форума в 2024 году к темам обсуждаемом в 2023 году и исследованиям, проведенным в последние два года. также он напомнил, что теме преподавания градостроительного права и траекториях формирования профессиональных компетенций в 2023 году в треке Право была посвящена специальная сессия на Форуме им. А.А. Высоковского «Доказательная урбанистика: новые вызовы» и в этом же году партнерами Консорциума был создан и проведен курс ДПО «Регулирование градостроительной деятельности в городах».

В 2023 году Андрей Винницкий, проректор по научной работе УрГЮУ им. В.Ф. Яковлева, отметил, что активизация строительного рынка, происходящая в России последние годы, требует развития междисциплинарного подхода к изучению сферы градостроительной деятельности и регулированию рынка недвижимости, а Леонид Бандорин обозначил важность выработки единого подхода к приращению компетенций в сфере градостроительного права и создания площадки для вовлечения в дискуссию федеральных органов исполнительной власти.

Татьяна Гудзь отметила последовательное развитие идей А.А. Высоковского в исследовательской и образовательной деятельности ФГРР. При утверждении Правил землепользования и застройки города Перми в решении Пермской городской Думы в 2007 году уже были предусмотрены поручения городской администрации о разработке концепции мониторинга их применения. Концепция была подготовлена А.А. Высоковским. В 2019 данная тема поднималась на Форуме городского и регионального развития в Перми. Серьезный импульс анализа правоприменения получила в 2022 году, когда ФГРР выполнил оценку состояния регулирования землепользования и застройки в Перми, на основе которой в том же году был подготовлен проект изменений в действующие Правила землепользования и застройки города Перми.

Далее эти наработки стали основой для расширения применения неравномерно-районированной модели для анализа пространственных структур еще трех городов (Казани, Екатеринбурга и Самары) в рамках реализованного при поддержке ЦФИ НИУ ВШЭ НИР «Состояние и направления совершенствования правового регулирования общественных отношений в сфере градостроительной деятельности в российских городах». Также методология легла в основу инструментальной поддержки мониторинга правоприменения в градостроительной сфере, представленной в рамках Форума. Такие модели уже сегодня применяются ФГРР для решения прикладных задач в сфере регулирования землепользования и застройки, в частности, для принятия решений о внесении изменений в правила землепользования и застройки и определения пространственных дисбалансов градостроительного развития.

Также в последние несколько лет в рамках сотрудничества ФГРР, факультета права НИУ ВШЭ и УрГЮУ имени В.Ф. Яковлева были проведены научно-исследовательские проекты, посвященные оценке состояния регулирования землепользования и застройки, методологии для разработки правил землепользования и застройки, внесения в них изменений, а также разработке организационно-правового механизма для совершенствования правотворческого процесса и правоприменительной деятельности в градостроительном законодательстве и муниципальном нормотворчестве.

Впервые исследованы предпосылки формирования концепции законодательства о градостроительной деятельности в России в начале 2000-х годов, сделана попытка реконструировать концепцию ГрК РФ 2004 года. Изучены содержание и пределы законодательства о градостроительной деятельности, в том числе в разрезе его соотношения с земельным и административным законодательством. Дана оценка наиболее принципиальным изменениям законодательства о градостроительной деятельности за период с принятия ГрК РФ по настоящее время и влиянию наиболее значимых из них на регулирование застройки в городах. Разработаны принципы градостроительного зонирования, раскрывается их содержание и их понимание судебной практикой, изучено влияние такой практики на правотворческую и правоприменительную деятельность органов, осуществляющих муниципальные полномочия в сфере землепользования и застройки. В результате оценки состояния сферы правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере градостроительной деятельности в российских городах, были сформулированы проблемы применения федерального законодательства и выявлен значительный разрыв между федеральным нормативным регулированием и правоприменительной практикой на муниципальном уровне.

Как подчеркнула Татьяна Гудзь, наличие апробированного аппарата оценки состояния сферы позволило сформулировать и развить основные положения мониторинга правоприменения в отношении регулирования застройки, расширить понимание мониторинга правоприменения именно в сфере градостроительной деятельности, учитывая ее специфику, и охватить подходы к оценке регулирующего воздействия имеющихся в данной сфере правовых актов. В свою очередь Леонид Бандорин отметил, что важным аспектом становится наблюдение и за складывающейся правоприменительной практикой.

В рамках мониторинга правоприменения в продолжение развития темы впервые сформулированной в 2020 году на конференции имени А.А. Высоковского выступил проректор по научной работе, заведующий кафедрой земельного, градостроительного и экологического права УрГЮУ Андрей Винницкий о роли оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Он затронул тему критериев качества правового регулирования в градостроительной сфере, уточнил, что выработанные в рамках проведенного совместного НИР критерии качества правового регулирования в градостроительной сфере обладают определенными количественными измерителями, а также поставил вопрос о необходимости включения в качестве критериев качества достижение целевых показателей национальных проектов. При этом он отметил, важность, чтобы ОРВ не дублировал мониторинг правоприменения.

В дальнейшем тема качества правового регулирования и проблематики его оценки была поддержана доцентом факультета права НИУ ВШЭ Ларисой Солдатовой, выступившей за развитие системы измеряемых критериев качества, которые будут применимы еще на этапе рассмотрения проекта правового акта. Лариса Владимировна акцентировала внимание на том, что возможность достижения конкретных целей и показателей должна просматриваться еще при принятии правовых актов, что позволяет впоследствии оценить практику их правоприменения относительно первоначальной концепции.

Бурное обсуждение вызвал доклад статс-секретаря - заместителя руководителя Росреестра Алексея Бутовецкого об актуальных вопросах внесения сведений о территориальных зонах в ЕГРН, устранения пересечения границ территориальных зон с границами земельных участков и применения Классификатора ВРИ. В ходе дискуссии вокруг института условно-разрешенного вида использования статс-секретарь Росреестра подтвердил выявленную через мониторинг проблематику использования условно разрешенных видов использования как инструмента контроля и давления на будущего застройщика. Отвечая на вопрос о возможности предоставления сведений Росреестра при разработке правил землепользования и застройки о границах земельных участков по аналогии при кадастровой оценке, он указал, что это могло бы рассматриваться как вариант решения проблемы устранения пересечения границ территориальных зон с границами земельных участков, но в настоящее время существуют технические ограничения на регулярную выгрузку массива данных.

В продолжение темы круглого стола заместитель директора департамента планирования территориального развития Минэкономразвития России Андрей Никифоров выразил мнение об актуальности этого вопроса на фоне 20-летнего периода действия ГрК РФ, а также о необходимости распределения полномочий по вопросам градостроительной деятельности между Минэкономразвития, Минстроем и Росреестром.

Также тезис о необходимости мониторинга правоприменения с обязательным экономическим аспектом поддержала вице-президент Фонда ИЭГ Татьяна Полиди. На примерах индекса базового градостроительного регламента и индекса согласованности градостроительной политики, разработанных фондом «Институт экономики города», она продемонстрировала один из вариантов методики выбора параметров оценки существующего регулирования и правоприменения, и призвала в целом к развитию методологии в указанном вопросе. Татьяна Гудзь прокомментировала методику «Института экономики города», добавив, что ФГРР оценивает не только с точки зрения наличия обязательных предельных параметров застройки, но и с позиции их сочетаний, которые задают размеры допустимого места размещения объекта и его местоположение в границах земельного участка, определяют габариты возможных объектов и их строительный объем, определяют размеры и конфигурацию земельных участков, формируют параметры уличного фронта и создают условия для повышения функционального разнообразия городских территорий.

Важность мониторинга за правоприменением недавно введенных институтов на примере архитектурно-градостроительного облика отметил доцент кафедры земельного, градостроительного и экологического права УрГЮУ им. В.Ф. Яковлева Илья Харинов, указав на противоречивые тенденции в рамках оптимизации административных процедур в градостроительной деятельности (поэтапное сокращение перечня административных процедур и одновременное установление ранее запрещенной в России процедуры согласования введения архитектурно-градостроительного облика объекта.

Доцент Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского НИУ ВШЭ Мария Сафарова обозначила две тенденции, которые прослеживаются при формировании состава комиссий по землепользованию и застройке. Во-первых, это сокращение числа местных специалистов. Это связано с перераспределением муниципальных полномочий на уровень субъекта РФ. Как отмечает Мария Динаровна, это тревожная тенденция, так как обнуляется наработанный ранее опыт, особенно учитывая, что есть примеры полного отсутствия местных специалистов в составе комиссий. Во-вторых, сокращение числа представителей общественных организаций. В свете возможности у регионов сократить случаи необходимости проведения публичных слушаний/общественных обсуждений это еще больше повышает ответственность представителей комиссии по решению градостроительных вопросов с перспективой оценки всех потенциальных конфликтов. Таким образом, существующая структура комиссий заставляет задуматься об их способности видеть конфликты на территории и вовремя их разрешать. Это резонирует с представленным в выступлении заместителя декана факультета права НИУ ВШЭ Александра Ларичева опытом зарубежных стран. В англосаксонской системе примером является императивное квотирование представительства в специализированных комиссиях, а в континентальной – введение во Франции института градостроительного омбудсмена. Вышеизложенное демонстрирует, что тема оценки состава комиссий и доступности представительства в них от местного сообщества и общественных организаций становится измеряемой.

Эксперт, аспирант Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского ФГРР НИУ ВШЭ Роман Бабейкин выделил важные аспекты мониторинга эффективности осуществления полномочий в сфере градостроительной деятельности через парадигмы государственного и муниципального управления. В своем выступлении он также представил результаты социологического исследования, проведенного ФГРР в 2023 году, и обратил внимание на необходимость формирования кадрового запроса с большей диверсификацией квалификаций служащих, привлечения междисциплинарных специалистов, а также отслеживания динамики изменения потребности в кадровом обеспечении органов власти.

Заключительное слово было предоставлено директору Правового департамента Минэкономразвития России Льву Гершаноку, который подтвердил актуальность и важность поднятых на круглом столе вопросов, а также отметил реализуемую в режиме текущего времени унификацию правил формирования муниципальных правовых актов в качестве одного из направлений дальнейшей работы, наравне с развитием нормотворчества в цифровом формате, оценкой практики правоприменения и соотношения различных институтов в рамках про правотворческого процесса (ОРВ, публичные слушания/общественные обсуждения).

Участники Консорциума решили продолжить обсуждение поднятых вопросов, а также в отдельной резолюции отразить дальнейшие планируемые мероприятия по теме мониторинга правоприменения в градостроительной сфере, включая возможности проведения правового эксперимента по ведению регистров муниципальных ненормативных актов.