Правила землепользования и застройки как инструмент стратегических целей — городской планировщик Максимилиан Гостев о курсе ДПО по правовому зонированию
Максимилиан Гостев, Казань, городской планировщик, институт «Казгражданпроект»
Вы закончил магистратуру факультета городского и регионального развития, изучали градорегулирование — что вы узнали на курсе, возможно, переосмыслили какие-то вещи?
Я помню, как в магистратуре на занятиях по градорегулированию и терпланированию не раз делалась оговорка, что это рассказ о том, как должна функционировать система — по своему замыслу. Особенность курса «Правовое зонирование», на мой взгляд, в том, что это курс для практиков, которые уже успели немного разочароваться в инерции системы, «институциональной колее», в которой не всегда воспроизводятся самые эффективные решения, или решения «по учебнику». В практике действительно бывает легко забыть, что за правовым зонированием изначально стоит гораздо больше, чем проведение границ зон и установление параметров по принципу «чтобы было» и что это, собственно говоря, инструмент, который нужно наполнять смыслами. Этот курс позволяет сверить часы: держатся ли вообще умозрительные конструкции Градкодекса в академической интерпретации, не вышла ли реальная практика далеко за пределы своего возможного осмысления? И поскольку все слушатели — практики, в разборе кейсов не просто фиксировались проблемные места, но и их уязвимые точки, чтобы попытаться сдвинуть проблему на местах.
Несмотря на то, что все заявленные темы курса вроде бы очевидны, это далеко не «Зонинг 101». Ценность курса лично для меня — не в открытии каких-то конкретных технологий проектирования (хотя не без этого), а в фокусировке самой темы — в последовательном изложении с ясным видением и установкой на трансляцию ценностей профессии. Мне показался важным лейтмотив рассмотрения правил землепользования и застройки как инструмента имплементации стратегических целей. Это альтернативный взгляд по отношению к более традиционным представлениям о правилах как инструменте реализации генплана. Но все же неразрешимого противоречия или антагонизма стратегии и генплана я не вижу, поскольку думаю, что генплан с осмысленной стратегической составляющей также возможен.
От Казани на курсе было три человека, все из разных структур. Изменилось ли что-то в представлениях о землепользовании у вас и ваших коллег? Планируете ли вы какие-то совместные мероприятия?
С начальником отдела землепользования и застройки Управления архитектуры и градостроительства Олесей Хайдаровной Даниловой мы работаем над новой редакцией правил. Я являюсь сотрудником подведомственного проектного института, который при этом является самостоятельной структурой, поэтому по отношению к проекту я выступаю скорее внешним экспертом. Но, конечно, с Олесей Хайдаровной мы активно обмениваемся мнениями по вопросам зонирования в Казани сегодня и о том, что мы могли бы извлечь из курса для последующей практики.
Трудно спрогнозировать, удастся ли задействовать все свежие идеи «здесь и сейчас»: все-таки сегодня приоритет — принятие уже завершенной редакции проекта. Я думаю, первый год действия новых правил будет наиболее показательным, поскольку должны проявиться эффекты нескольких неоднозначных дискуссионных проектных технологий. Предложения по дальнейшему совершенствованию регулирования будут более востребованными уже по итогам первичной апробации новой редакции. Также в планах у города — разработка градостроительных регламентов для территории исторического поселения, для которого я с коллегами также формирую предложения по альтернативному методическому подходу к их установлению.
Поскольку я еще немного преподаю, то, конечно, буду закладывать в свои занятия какие-то элементы, почерпнутые из курса. Организация лекции для всех коллег, интересующихся темой, также в планах.
Формат программы предполагал инициативную самостоятельную работу по заданиям преподавателей. Что это дало вам лично и вашим коллегам?
Пожалуй, я отдельно выделю задание, связанное с ревизией местных нормативов градостроительного проектирования (МНГП) Казани. Помимо того, что полноценные МНГП остаются относительно новым документом для Казани, сам формат нормативов для многих российских городов в принципе предстает еще более неопределенным, чем даже ПЗЗ. Но здесь уже есть значительные подвижки в развитии формата — например, перенос из МНГП отдельных параметров использования земельных участков и положений о подготовке документации по планировке в новую редакцию ПЗЗ. Хотя, по моим оценкам, весьма скромная часть текста местных нормативов относится к объектам нормирования «по замыслу», то есть объектам местного значения, — их стартовая позиция оставляет значительный простор для совершенствования и движения МНГП в направлении академической интерпретации.
Какие форматы, на ваш взгляд, наиболее интересны и эффективны для профессиональной дискуссии по правовому зонированию?
Есть устойчивое ощущение, что тема зонирования остается на периферии внимания даже внутри городского планирования. В системе, задуманной Александром Высоковским, правовое зонирование должно было занять ключевое положение в деятельности новой профессии — постсоветского градостроителя, или урбаниста. Кто бы что ни говорил, мне кажется, что профессия городского планировщика на сегодняшний день все-таки «оконтурена», но даже в ней фокус переведен с зонирования на другие темы. Несколько оживляют тему «Стандарты комплексного развития территорий» и исторические поселения, но и внутри этих дискурсов правовое зонирование не является флагманом. Все обсуждают, нужен ли генеральный план (разумеется, нужен), но никто не обсуждает, нужны ли правила — при том что необходимость скорейшей реабилитации последних, в силу их прямого влияния на городские процессы, очевидна.
Предположу, что это частично может быть связано с тем, что тема правил не очень «политически емкая». В отличие от благоустройства, занимающего неприлично большую долю в повестке городского развития, работа над правилами не позволяет демонстрировать быстрые победы, наоборот — это работа вдолгую, с неналаженной системой оценки труднопрогнозируемых эффектов.
Вообще полноценная дискуссия возможна при плюрализме мнений. Мне нравится, что курс отсылает к старомодному именованию градостроительного зонирования: сам термин «правовое» уже говорит о принадлежности определенной традиции. Но других традиций или школ не сформировалось. Была уникальная московская система, воплощенная в схемах 1999 года (не путать с действующими ПЗЗ Москвы 2017 года), которая была делегитимизирована вторым Градкодексом. Но можно ли извлечь оттуда приемы и методы? Я считаю, что к этому опыту нужно обратиться вновь. А сейчас школе правового зонирования фактически есть одна альтернатива: не видеть в Градкодексе ничего, кроме фразы, что ПЗЗ должны соответствовать генплану (при том что буквально такой фразы в кодексе и нет).
Традиционно на местах зонирование по не до конца ясным мне причинам отдано на откуп юристам, с их специфической интерпретацией Градкодекса. В таком разрезе роль институциональной передачи знаний именно на местный уровень разным специалистам, которую взял на себя курс, сложно переоценить. Так что, по-моему, важен не столько формат, сколько сдвиг обсуждений именно на местный уровень, организация семинаров и мастерских, позволяющих, например, выработать цели для отдельных структурно-функциональных подсистем и попытаться переложить их в параметры. К слову, из региональных мероприятий мне очень понравился Форум городского и регионального развития «Инструменты профессионалов», который проходил в Перми два года назад: он очень выделялся из линейки урбанистических форумов «обо всем».
Готовы ли вы написать статью о том опыте, который вы приобрели, работая с правилами застройки и землепользования Казани и подготовкой их новой редакции — возможно, отразив в ней ключевые идеи курса?
Принимая участие в подготовке новых правил и держа в голове те правила, которые разрабатывал Александр Высоковский для Казани в конце 1990-ых годов, я неизбежно задаюсь вопросом: почему между двумя проектами такая разница, только ли в методологии дело? Так что я как раз обдумываю идею текста, который касался бы этого вопроса.