Технические, юридические, ценностные аспекты разработки правил землепользования и застройки: итоги экспертной дискуссии

Позитивные  моменты и болевые точки в процессе разработки правил землепользования и застройки — об этом говорили участники дискуссии «Заказчики и разработчики правил землепользования и застройки: эффективные модели взаимодействия», состоявшейся 3 февраля. Научный сотрудник Факультета городского и регионального развития, модератор и участник обсуждения Татьяна Гудзь резюмирует основные выводы встречи.

Татьяна Гудзь

Татьяна Гудзь, ведущий научный сотрудник, доцент факультета городского и регионального развития 

Все участники дискуссии отметили важность погружения в городские управленческие процессы и местный контекст документов: положений стратегий, генеральных планов, нормативов градостроительного проектирования, утвержденной документации по планировке. Однако мотивы такого погружения разнятся. Это может быть обусловлено типом контракта, в котором техническое задание включает весь пакет документов, а градостроительное зонирование является составной и незначительной частью этой работы.  Другая, уже, к сожалению, нетипичная ситуация настоящего времени — когда разработка правил ведется отдельным проектом и требуется переосмысление стратегических положений и положений генерального плана.

В последние годы наметилась позитивная тенденция: понимание необходимости стратегического развития городов; в этом контексте градостроительное зонирование все чаще рассматривается как инструмент воплощения таких стратегий (например, мастер-план Кисловодска до 2030 года, разработанный ДОМ.РФ и администрацией Кисловодска совместно со специалистами КБ «Стрелка»). Все это происходит  на фоне сложившейся практики последнего десятилетия, когда правила землепользования и застройки копируют функциональное зонирование генеральных планов и при этом воспринимаются как документ его реализации.

Компетенции в сфере регулирования землепользовании и застройки  — один из важных аспектов взаимодействия и сотрудничества в процессе подготовки правил землепользования и  застройки. Заметен запрос на усложнение регулирования: введения параметров застройки и учета требований по охране объектов культурного наследия. В том, что касается работы городских администраций, недостает включенности юристов администраций и представительных органов в процесс разработки правил землепользования и застройки. В настоящий момент они работают с проектами документов достаточно формально — проверяют на соответствие букве закона. Хотелось бы, чтобы они уделяли больше внимания как сформулировать цели и принципы регулирования для конкретного города  и закрепить их в правилах землепользования и застройки, обеспечив механизмом реализации. Скорее всего это происходит потому, что юристы не видят перспективы для самостоятельного правотворчества и формирования местной традиции регулирования застройки.  Другая веская причина — слабая разработанность темы  которая, как следствие, работает на позицию контрольных и надзорных органов и складывающуюся судебную практику в том, что касается соотношения генеральных планов и правил землепользования и застройки. 

Что примечательно, эта тема кочует из дискуссии в дискуссию и никак не перерождается в формализованный запрос заказчиков и разработчиков прояснить ситуацию, в связи с чем градостроительное зонирование стало так похоже на функциональное. В чем причина? Полученный эффект является либо следствием толкования формулировок Градостроительного кодекса РФ, либо практикой применения, в том числе под давлением надзорных и контролирующих органов с опорой на судебную практику. Но скорей это результат и того, и другого — прямого прочтения конкретной нормы вне контекста требований, предъявляемых к разработке градостроительного зонирования и градостроительного регламента,    и практикой подготовки правил землепользования и застройки в одном пакете, когда зонирование подчинено методологии разработки генеральных планов.  

Прежде всего требуется корректировка самой правоприменительной практики. В связи с этим также важно осуществить проверку подзаконных актов, устанавливающих требования к подготовке документов территориального планирования на соответствие положениям Градостроительного кодекса РФ и внести соответствующие изменения. Правда, это уже задачи как минимум двух федеральных министерств, в чьи полномочия входят вопросы территориального планирования и градостроительного зонирования. Но это делать необходимо, в противном случае города получают некачественное регулирование и теряют контроль над застройкой в городе.

Аналогичная ситуация с комиссией по землепользованию и застройке: есть запрос на изменения. Их суть заключается в том, чтобы члены этого органа были больше включены в содержательные вопросы, причем с самого начала разработки проектов правил или изменений в них.  Актуальным остается вопрос состава таких комиссий, условий их формирования, а также возможности участников представлять интересы различных групп городского сообщества, а не только интересы публичной власти и застройщиков.   

Необходима большая проработанность технических заданий как по вопросам требований к разрабатываемому проекту правил землепользования и застройки, так и  по вопросам выстраивании процесса взаимодействия в ходе подготовки проекта документа. Что особенно важно, такой процесс должен быть ресурсно обеспечен. Болевой точкой является ценообразование на разработку правил землепользования и застройки. В составе пакета документов эта часть работы представляет незначительные суммы, что позволяет сделать вывод как о недооцененности самой разработки правил, так и их месте в системе регулирования в городах.

Заказчики и разработчики по-разному видят место градостроительного зонирования в системе документов регулирования градостроительной деятельности в городах. Это, в свою очередь, предопределяет их методологию разработки, которая становится либо  механической копией функционального зонирования в полном соответствии с генеральным  планом, либо самостоятельным документом, решающим задачи регулирования застройки и учитывающий положения генерального плана в той мере, в которой градостроительное зонирование может учитывать перспективное планирование  и существующее землепользование.  От методологии зависит модель интеграции градостроительного зонирования в городскую систему документов, что и предопределяет логику взаимодействия в процессе подготовки проектов правил землепользования и застройки в конкретном городе