Оптимальные схемы реформирования общественного транспорта: научный сотрудник ФГРР Александр Рыжков — об итогах пятого модуля программы для городских управленцев
Какие у вас впечатления от общения с представителями городов во время пятого модуля в «Сколково»?
Сейчас всем региональным и городским администрациям интересен общественный транспорт. Есть явный запрос на реформирование отрасли, на повышение качества услуг. Эта тенденция была гораздо менее выраженной еще пару лет назад. В «Сколково» я рассказывал, какие опции существуют. Я отметил, что многие города хотят пойти дальше исключительно технических реформ и сделать общественный транспорт более экономически эффективным.
На какую мировую практику можно опираться в сфере транспорта? Какие схемы применимы в России?
В сфере перевозок с 2015 года в России действует закон № 220-ФЗ, который и стал одним из главных драйверов изменений, заложив здоровые процедуры реформирования общественного транспорта через заключение контрактов с перевозчиками. В его основе лежит общемировая практика: в развитых странах используют именно контракты в рамках системы государственных закупок. Условия этих контрактов варьируются от города к городу. От условий контрактов зависит качество услуг, которое получит пассажир.
Также варьируются и практики по финансированию перевозок. Скажем, в Праге тарифная схема устроена таким образом, что порядка 30 процентов стоимости транспортного обслуживания общественного окупается за счет билетов, а 70 процентов за счет бюджета, то есть налогов. В Германии наоборот: 80 процентов стоимости покрывается билетной выручкой, а 20 процентов — бюджетными субсидиями. Российские города тяготеют ко второй схеме. У нас местные бюджеты небольшие, и большинство частных перевозчиков вообще работают на коммерческой основе. Долгое время общественный транспорт, по крайней мере так называемые маршрутки, бюджету обходился бесплатно. Сейчас, когда города стремятся упорядочить общественный транспорт, большинство из них готовы оплачивать не больше 20 процентов общих расходов на его работу из бюджета. При этом многие регионы не хотят повышать тарифы — сейчас это около 25 рублей, что, наоборот, подразумевает большое бюджетное бремя.
Как выбирают перевозчиков?
Согласно федеральному закону 220-ФЗ, возможны две схемы. В первой проводится открытый конкурс, и перевозчику с лучшей заявкой выдается свидетельство на право выполнения перевозок. Эта схема имеет свои ограничения, в частности, здесь нельзя сформулировать подробное техническое задание на перевозки. По этой схеме не работают так называемые маршрутки. Во второй проводится процедура закупки, и с перевозчиком, предложившим наименьшую цену, заключается контракт, который содержит подробное техническое задание. Здесь очень важна конкурентная политика. Если аукционные лоты сделать очень крупными, например, включив в один контракт 20 маршрутов, он окажется недоступным для небольшого перевозчика. В некоторых городах использовали такую схему, чтобы избавиться от маршруток, но мне она не представляется удачной. Скажем, в транспортной реформе Перми в 2019–2020 годы пошли другим путем, предусмотрев более мелкие контракты, что позволило сохранить многих существующих перевозчиков.
Какие удачные примеры реформирования общественного транспорта вы бы отметили в России?
В своей презентации я постарался их классифицировать. Первая категория — это города, которые провели быструю, за несколько месяцев, общегородскую реформу, такие как Тверь, Новокузнецк, Пермь. Вторая — это города, которые движутся постепенно, Тюмень здесь ключевой пример. К третьей категории относятся города, которые реформируют только часть маршрутной сети, наиболее проблемную. Таким путем пошли Москва, Волгоград, Омск.
Какая схема реформирования транспорта, на ваш взгляд, оптимальна?
Оптимальным мне представляются поступательные изменения. Таким путем следуют, например, в Тюмени в последние пять лет. Поскольку власти здесь действовали постепенно, все улучшения в сфере общественного транспорта воспринимались как «постоянные улучшения», а не как «одномоментная реформа». И благодаря этому не было конфликта ни с перевозчиками, ни с пассажирами. Сначала, перейдя на контрактную систему, власти заключили с существующими перевозчиками не слишком сложные договоры. Это позволило существующим компаниям адаптироваться к новым реалиям. По истечению контрактов были подписаны новые, уже более требовательные к качеству предоставления услуг. Сейчас в Тюмени уже третья очередь контрактов. И транспорт там не хуже, чем в городах, которые все сделали одним махом.
Какими компетенциями должны обладать сотрудники администраций, отвечающие за общественный транспорт?
Сейчас для многих городов типична ситуация, когда общественным транспортом в администрации занимаются всего несколько человек, вплоть до одного сотрудника на крупный город. Ясно, что при недостатке административных компетенций и ресурсов практически невозможно заниматься развитием общественного транспорта. Все города, которые реформируют транспорт, параллельно наращивают собственную базу. Когда власти переходят на контрактную схему работы с перевозчиками, возникает необходимость в штате людей, которые будут анализировать и контролировать выполнение этого контракта. Так, в договоре зафиксировано, что рейсы должны быть пунктуальны в определенном диапазоне, что автобусы должны быть чистыми и т.д. Соответственно, необходимы сотрудники, которые будут проводить необходимые инспекции и отслеживать движение транспорта с помощью спутниковой навигации. В случае выявления нарушений, например, грязного автобуса, перевозчику выставляется штраф. Также требуются специалисты, которые будут заниматься транспортным планированием, в частности, анализировать, какие маршруты более востребованы, чтобы в будущем корректировать маршрутную сеть.
Рыжков Александр Юрьевич
Научный сотрудник центра исследований транспортных проблем мегаполисов