Как внедрить правовое зонирование

В конце ноября был представлен доклад «Правовое зонирование. Регулирование городской застройки. Опыт Перми». О том, как правила землепользования и застройки применяются — или не применяются — на практике и какие существуют проблемы в этой области, рассказал один из участников обсуждения Андрей Головин — эксперт в области территориального планирования; научный сотрудник ФГРР НИУ ВШЭ, разработчик Стратегического мастер-плана и Генерального плана Перми.

Павел Жигалов

Какова была цель доклада?

Целью доклада было предъявить инструмент, которым являются правила землепользования и застройки, представить его возможности и объяснить, что происходит, если им не пользуются. Как вы, наверное, заметили, доклад не дает оценок — что плохо и что хорошо, а нейтрально расписывает: здесь можно было бы использовать такой инструмент, он сработал бы таким образом. А здесь пошли таким путем — произошли следующие процессы.  Таким образом, доклад разбирает существующее регулирование и последствия его применения или неиспользования возможностей. Доклад как публикация и онлайн-презентация в том числе решают и образовательную задачу — представить необходимость использования правил землепользования и застройки, которую не осознают многие города. Часто правила создаются по шаблону, потому что города порой не понимают, для чего это нужно, например, если у них нет стройки.  Но правила землепользования и застройки — это не столько планирование, сколько определение объема прав, определение того, что могут делать собственники недвижимости, как могут ее преобразовывать и т.д.

Если говорить о Перми — какие положительные и отрицательные моменты правового зонирования города вы можете отметить?

Положительный момент в том, что еще  в 2010-2011 годах Пермь была готова внедрять объемные регламенты застройки, о которых  сегодня все говорят. Параметры не ограничивались определением высотности зданий; регулирование позволяло четко определить размещение зданий в квартале, формирование первых этажей, примыкание фасадов к улицам и пр. А отрицательный — в том, что этого не случилось.

В этом смысле сегодня Пермь не отличается от многих городов: регулирование не выстроено в систему, это происходит от случая к случаю. Однако она выгодно отличается от других городов тем, что у публичной власти пока нет путаницы в назначении документов — Генерального плана, местных нормативов, правил землепользования. То есть каналы планирования и регулирования разведены правильно. Процедурно город научился с ними работать, но ценностно-целевых установок регулятивная практика не содержит.  И по сути, Пермь сейчас находится в том же состоянии, что в 2011 году.

То есть главная проблема — отсутствие системности?

Я бы сказал — отсутствие у публичной власти воли в формировании системы.

Андрей Головин, научный сотрудник факультета городского и регионального развития

Константин Долгановский

Ранее вы говорили о деструктивных изменениях в Градостроительном кодексе. В чем они заключаются?

В градостроительный кодекс в период его существования внесены сотни изменений. На мой взгляд, самым одиозным является введение института комплексного устойчивого развития территорий (КУРТ), в соответствии с которым положения Генерального плана и правил землепользования в отношении этих территорий не действуют. Что касается критериев отнесения городских территорий к КУРТам — это может быть и квартал, и район, и город в целом.

По сути, сегодня Градостроительный кодекс определяет возможность существования на территории города, страны одновременно двух систем: первая, изначальная, ориентированная на планирование и регулирование в условиях рыночной экономики, в основе которой лежит частная собственность на недвижимость; и  вторая, для которой частная собственность является проблемой, и в границах действия этой системы правом собственности можно пренебречь —публичная власть помогает изъять собственность у одних и передать ее другим. При этом развитие территории КУРТ может осуществляться независимо от планов развития города. Именно это раздвоение, неопределенность и являются деструкцией в российской действительности планирования городского развития. .

Какие необходимы меры для изменения ситуации — в Перми и в целом по стране?

Это сложный вопрос. Ситуацию, о которой мы говорим, скорее всего, можно определить как трудности формирования институтов, которые сейчас происходят в стране после 1991 года. Наш кейс обсуждения — это институт регулирования городского развития, который не может формироваться самостоятельно, но в окружении других социальных, экономических и политических институтов. Невозможно изменить представление людей о том, как регулировать действия владельцев недвижимости сразу после введения соответствующего закона. Во-первых, и собственников до этого не было, во-вторых, у людей, участвующих в планировании, есть привычки, знания и опыт, накопленные не одним поколением в условиях советского государства.  

Считается, что реформы, которые происходят в результате взаимодействия людей в новых условиях, нарабатывания новых практик, анализа последствий действий по новым правилам и корректировки правил, требует длительного времени — не меньшего, чем введение и освоение централизованной плановой системы в прошлом.